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高桂林:碳達峰法制化的路徑

2021-10-14 文章來源:中國大氣網 瀏覽量:0

摘要:碳達峰是中國政府就應對全球氣候變暖在2020年聯合國大會上對國際社會所作出的承諾,這一承諾要在國內履行兌現,需要轉換為內國的政策和法律并加以落實。中央針對碳達峰已經出臺了一系列的政策文件,但是尚未將碳達峰的立法工作提上議事日程,而僅僅依靠政策文件而不依靠法律制度,很難解決碳達峰推進過程中面臨的諸多問題。同時,依法治國理念規范化、生態文明建設現代化和法制化、綠色低碳發展標準化,以及全面履行國際義務等,要求必須推進碳達峰法治化,這樣才能促進碳達峰的推進具有可執行力。具體而言,可以通過碳達峰立法體系構建的法制化、執法管理制度的法制化、法律監督體系的法制化、國外立法內容的國內化等,推進碳達峰法制化的實現。

2020年9月22日,習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上鄭重作出承諾,中國“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值,努力爭取2060年前實現碳中和”。這體現了中國在生態環境保護方面負責任大國的形象。在國際社會的承諾,需要在國內履行兌現,因而,中央出臺了一系列碳達峰和碳中和的政策文件來推進碳達峰工作的落地實施。然而,在碳達峰推進過程中會遇到很多法律方面的問題,只有將碳達峰法制化,才能夠很好的解決這些問題。

一、碳達峰推進過程中的法律問題

在碳達峰推進的過程中,不僅僅會遇到政策如何落地實施的問題,同時還會遇到法律層面的問題,往往二者會交織在一起,從法理學層面來看,碳達峰推進過程中的法律問題主要涉及以下幾方面。

(一)碳達峰與碳中和的目標

碳達峰與碳中和是我國政府向聯合國承諾的溫室氣體二氧化碳排放量的目標,時間分為兩個階段,即2030年實現碳達峰,2060年實現碳中和。從法理學的角度來看,碳達峰與碳中和的目標具有合法性、合理性和現實性。一是合法性。碳達峰與碳中和的目標是我國政府在2020年9月聯合國大會上作出的莊嚴承諾,該承諾在聯合國大會上屬于政策宣示,隨后,在2021年3月的兩會上,政府工作報告中也明確將碳達峰與碳中和作為下一步的政府工作來加以推進[[1]]。從這些舉措來看,碳達峰已經不僅僅是一個政策性的宣示,而是已經轉化為我國下一步政府工作的一部分。與此同時,在全國兩會之上,全國人大代表聽取了兩會報告,并經過討論、審議程序,對政府工作報告進行了表決,最終通過了政府工作報告。因此,政府工作報告中的內容就具有合法性,可以為下一步政府工作提供法定的方向性指引。二是合理性。在聯合國大會上,我國政府向聯合國大會承諾的碳達峰與碳中和目標,并非為了迎合國際社會的要求而作出的承諾,而是充分的考慮了中國在經濟發展過程中溫室氣體二氧化碳排放量與經濟發展之間的關系作出的,經過了充分的論證。在此之前2015年的中美元首氣候變化聯合聲明中,我國就結合了當時中國經濟發展的實際狀況,提出了2030年實現碳達峰、碳排放總量比2005年下降60%~65%等多個目標[[2]]。時過5年后的2020年,中國在碳排放控制方面取得了長足進展,在能源革命、非化石能源的運用、光伏發電等方面已經開展產業結構調整,實現碳達峰與碳中和的目標預期應當不是問題,因此,我國對于碳達峰與碳中和目標的承諾具有合理性。三是現實性。從現實來看,碳達峰與碳中和目標的實現需要政策和法律制度加以保障,就目前而言,中央已經出臺了一系列關于碳達峰的政策性文件,開始逐步推進碳達峰,尤其是率先在鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點領域之內開展碳達峰的實踐,大力推進供給側結構性改革,以“去產能”為主導,以“補短板”為手段,將“三去一降一補”推進到一個新高度。而在非重點領域之內,也逐步開展了碳達峰的實踐。因此,按時完成碳達峰與碳中和的目標具有現實可能性。

(二)碳達峰政策實施的基礎

從政策文件層面來看,中央已經出臺了很多關于碳達峰的政策,而這些政策的核心都是圍繞兩個思路來展開。一是推進能源改革。我國人口眾多、產業發展也較為全面,具備了世界上幾乎全部產業鏈上的產業,號稱“世界工廠”,這給我國經濟發展帶來的紅利巨大,但同時也帶來了能源消耗過高,環境污染嚴重的問題。長期以來,我國經濟發展采取粗放式發展模式,高耗能是產業發展的一個基本特征,在這樣的狀態下對能源的需求非常巨大。為了應對能源過度消耗帶來的危機,減輕生態環境的負擔,促進經濟生態化發展,我國在能源開發利用領域開展了供給側結構性改革,逐步開發利用非化石能源。通過幾年的努力,當前我國的非化石能源占比已經達到15%,但是這一數據并非終點,碳達峰要求的目標是在2030年我國非化石能源占比達到20%,這依然需要我國繼續在推進能源改革方面下功夫,大力加強風電、光伏發電、核電等清潔能源的運用。因此,下一階段風電、光伏、核電等這些產業將會是能源改革發展的重點產業。二是重點領域率先達峰。從當前的政策文件中不難看出,中央的政策導向是以重點領域為先導,在鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點領域之內開展供給側結構性改革,降低產業運行的成本,消減行業產能,從而降低對能源的消耗,推進碳達峰目標的實現。這些領域如果能夠率先實現碳達峰,那么其他領域的碳達峰目標將迎刃而解。從政策推進的角度來看,碳達峰政策實施的基礎是上述兩個方面內容的落實,而從法理學的角度來看,碳達峰政策實施的基礎依賴于法律制度的保障,無論是推進能源改革還是對重點領域率先開展碳達峰的實踐,都需要用法律規范來構建相應的制度體系,并給予強制化的實施,這樣才能夠使能源改革的推進和重點領域內碳達峰的推進更加具有可實施性。

(三)碳達峰實施過程的矛盾

2021年全國兩會政府工作報告中將碳達峰與碳中和作為下一步工作的重點任務來對待,而中央隨后也出臺了體系性的政策文件來對碳達峰工作進行宏觀布局,這對于碳達峰的工作推進而言非常重要。然而,在實踐中碳達峰的實施會面臨三個層面的矛盾。一是能源替代層面存在矛盾。根據中央的政策文件精神,碳達峰在能源革命層面來說,最重要的措施是要實現能源替代,即用新型清潔能源代替以往以化石資源為主的能源,這就要求我國加大新型能源的投入和發展力度。按照國際能源署(IEA)2019年發布的《世界能源展望報告》,通過對以往的各年份世界各國能源消耗以及產業發展數據的統計,預計在2040年之前,世界對能源的需求量將以年1%的速度增加,大大小于2018年的2.3%的增長率,原因在于電動汽車將會逐漸普及,對石油能源的消耗量將會有所降低,而中國依然是石油能源需求量大國。因此,對于我國而言,替代能源的壓力將持續增加。這就需要用法律制度來保障能源替代的可持續性,而當前我國對于鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點領域內的能源替代并沒有法律的直接立法,因而碳達峰在能源替代層面缺乏法律依據。二是節約能源層面存在矛盾。碳達峰的實現有一個重要的途徑就是節約能源,通過節約能源來緩解經濟發展對資源的依賴,同時還能夠減緩溫室氣體二氧化碳的排放總量,最終推進碳達峰目標的實現。在這方面我國已經啟動了相關立法,在多部法律中均有節約資源的立法思想,但是如何節約、如何定量以及節約能源的時間表等重要內容,現行的法律制度均不涉及。因而,通過節約能源推進碳達峰并沒有專門的法律制度予以對應,碳達峰推進的力度將大打折扣。三是循環經濟層面存在矛盾。節能減排減少資源的浪費,必經之路是發展循環經濟,因此我國也出臺了相應的法律制度,如《中華人民共和國循環經濟促進法》,但是現行循環經濟立法中所針對的對象是生產、流通和消費等領域中的減量化、再利用、資源化,著重關注企事業單位對資源的再利用,對于政府的義務設定僅限于監管責任,而對公民循環利用資源的義務也不涉及。但是,碳達峰的推進應當是一個全民化的過程,不僅企事業單位要堅持循環經濟減量化、再利用,作為政府和個人也應當大力推進資源的減量運用和循環利用,這樣才能夠更快的推進碳達峰目標的實現。所以,碳達峰的推進與現行法律制度存在一定的矛盾。

(四)碳達峰政策法律的沖突

2021年3月召開的兩會,政府工作報告對推進碳達峰工作作了總體安排,而中央政策層面也出臺了一系列的政策來對碳達峰工作的推進進行部署,隨后各省(自治區、直轄市)也根據本地特點出臺了相應的政策文件,加以貫徹實施。應當說,這些政策措施的運用,對于推進碳達峰起到了非常積極的作用。因為,應對一個全新領域內的活動,往往政策措施的優勢較為明顯,通常具有落地實施速度快、取得效果立竿見影等優勢,但是政策通常也有其與生俱來的弱點,主要體現在三個層面:一是宏觀性強彈性較大。就目前中央出臺的碳達峰政策而言,對于推進能源改革以及重點領域內率先達峰都屬于宏觀的目標要求,并沒有具體的實施步驟和程序,因而實施彈性較大,并沒有統一的具體實施措施,完全依靠各地方自己根據實際情況開展工作。二是剛性較差。從政策的基本特征來看,一般規定的內容較為原則化,僅指出了處理問題的基本原則,而不規定具體操作措施和程序,具體措施則由各地方根據文件精神進行落實,因而各個地方的做法并不一定具有一致性,甚至很有可能會出現政策理解上的偏差而采取大相徑庭的措施。從這一角度來看,政策相對而言,由于原則化較強,所以剛性略顯不足。就碳達峰的政策落實而言,由于屬于一項新的政策,在同一個政策文件之下,各地的做法有可能會出現不一致的現象。三是不能作為執法依據。從法理學的角度來講,政策對立法具有指引作用,但是不能作為司法審判和行政執法的法律依據,因為在依法治國的基本理念之下,只有按照法律的規定來辦事,才能夠體現法治的基本要求。從這一點來看,碳達峰的政策并不屬于法律制度,不能作為處理碳達峰問題的執法和司法依據。從上述幾個方面來看,碳達峰的政策具有上述弱點,原因就是當前碳達峰的文件規定尚停留在政策層面,沒有上升為法律制度,因而碳達峰相關問題的處理尚處于無法可依的狀態,這自然就會形成法律供給難以滿足法律需求的現實。

二、碳達峰法制化的必要性

根據我國政府在聯合國大會上的承諾,在2030年實現碳達峰、2060年實現碳中和,這兩個時間階段距離當前相對久遠,這樣長的一段時間內,僅僅依靠政策文件而不依靠法律制度,很難解決碳達峰推進過程中面臨的諸多問題。因此,有必要針對碳達峰出臺法律制度,將碳達峰法制化,其必要性體現在以下幾個方面。

(一)依法治國理念規范化的需要

黨的十八屆四中全會的主題就是依法治國,此后依法治國的理念成為各行各業都需要遵守的基本理念,而在黨的十九大中又將依法治國理念上升到了一個新高度。按照依法治國理念的基本要求,政策措施法制化、規范化、制度化,是法制發展的必然選擇。在依法治國理念的指引下,近些年來我國的立法工作有了長足的進步和發展,社會發展的重點領域,產生了大量的立法。就碳達峰而言,目前政策文件非常之多,已經形成了一定的體系化,這些規范停留在政策規范的層面雖然可以落地實施,但是沒有法律制度的保護,很容易被修改或者在執行過程中被歪曲,結果必然會影響碳達峰和碳中和目標的實現。因此,需要用法律制度將碳達峰推進過程中常見的問題和可以重復實施的措施加以規定,才能夠將依法治國的思想貫徹到底。根據依法治國的理念,碳達峰的實施,必須有明確的實施主體、規范化的實施程序、確定性的法律后果,如果這樣的規范化得意實現,那么碳達峰實施就具備了法定性、規范性、強制性,這樣就可以以更為平穩的速度開展碳達峰工作,碳達峰與碳中和的目標將會如期實現。所以,將碳達峰的實施法制化,是依法治國理念在碳達峰領域內的體現。

(二)生態文明建設現代化的需要

生態文明建設是“五位一體”戰略總布局之一。黨的十九大中將生態文明建設上升為國家戰略,說明當前生態文明建設問題已經成為社會中亟待解決的問題。我國改革開放40余年,經濟建設取得了舉世矚目的成績,經濟總量躍居世界第二,遠超經濟總量排名世界第三的日本,2020年中國的經濟總量是日本的3倍,在世界經濟發展中占重要地位。然而,改革開放的過程中我國的經濟雖然取得巨大的發展,但是生態環境也遭受了較大的破壞。在改革開放初期,我國經濟發展堅持粗放式發展的道路,當時解決的主要是吃飽飯的問題,能源消耗并不是經濟發展所關注的對象。而隨著我國經濟的不斷發展,對能源的需求量不斷提升,環境污染也不斷加劇,此時社會經濟已經較以往有了本質性的變化。因此,在改革開放進入深水區后,生態環境問題就成為社會發展中的重大問題。于是,生態文明建設順理成章成為社會發展的一個重要方向,在這種情況下,關于生態文明建設的一系列政策文件得以出臺,實踐中生態文明建設大力推進,很多領域之內,生態文明建設的法律制度也應運而生。具體到碳達峰領域,碳達峰的推進主要目標是通過節能減排、產業結構的調整等措施,使得溫室氣體二氧化碳的排放總量達峰并最終實現中和。因而,碳達峰實際上是生態環境治理的一個組成部分,同時也是生態文明建設的組成部分,通過法律制度來推進碳達峰的實施,有利于保障經濟結構的調整,資源的充分高效利用,促進生態環境的改善,這些都是生態文明建設現代化的要求。

(三)生態文明建設法制化的需要

關于生態文明建設的重要論述是習近平生態文明思想的重要內容。生態文明建設思想不僅僅是一個構想,而是成體系化、有具體內容的思想體系。支撐生態文明建設最重要的基礎就是政策和法律,而生態文明建設的法制化則是生態文明建設能夠強制性的推進和實施的保障。因此,用法律制度來保障生態文明建設實施,即生態文明建設的法制化是我國推進生態文明的必然要求。因為生態文明建設法制化后,生態文明建設會具有更強的執行力和可實施性。長期以來,我國生態文明建設領域之內,多數情況下,依靠的是政策文件的力量,但是由于政策文件的變動性強且多具有原則性,執行過程中隨意性較大,不同地方對同一類事項的處理方式很有可能會有較大差別,從而會影響生態文明建設的實際效果。從這一點來看,生態文明建設法制化是推進生態文明建設的必然要求。具體到碳達峰領域,碳達峰的實施方法是降低碳的排放總量,具體實施路徑有兩方面:一是產業結構的調整。即通過區域產業結構的調整在空間區域之內合理布局,提升區域產業合作效率,提升資源的利用效率,從而起到節約資源的效果;二是循環經濟的實施,即通過資源的再利用而達到資源高效利用、降低碳排放的目的。而這兩個路徑都需要有法律制度的保障,才能夠使碳達峰工作實施順暢。因此,通過法律制度來保障碳達峰目標的實現,不僅僅是推進碳達峰的需要,同時也是生態文明建設法制化的需要。

(四)綠色低碳發展標準化的需要

我國提出的目標是要在2030年前實現碳達峰,2060年前實現碳中和,而從碳達峰的實際推進來看,主要實施路徑有三個層面。一是能源替代。主要包括光伏發電、風電、新能源汽車、儲能等內容,這些內容都有著各自的行業標準,但是由于替代能源在我國尚處于新興階段,絕大多數并沒有國家標準,所以僅能夠靠行業標準來約束。但是,從碳達峰的實施要求來看,推動碳達峰實施不能僅僅依靠行業標準,需要國家制定更加嚴格的標準加以實施,才能夠最終達到目標,因而碳達峰法制化是必然要求。二是節約能源。主要涉及工業節能、建筑節能、可降解塑料、電網等領域,無論是工業企業能源節約利用的規范,還是建筑施工過程中對節能設計以及建筑材料的使用,需要在規范化標準的指引下加以實施,才能夠實現能源利用效率的最大化。碳達峰的推進,需要在節能領域用法律規范的方式,在不同領域之內分別規定節能的標準,這樣才能夠使節能實現規范化,從而實現碳達峰的目標。三是循環經濟。主要包含了垃圾回收、垃圾發電、資源再生、資源再利用、環境監測等領域,每個領域都需要有標準化的規范和程序加以實施才能夠使循環經濟得到充分發展。而當前我國的循環經濟尚處于起步狀態,對于資源的重復回收再利用尚處于較為初級的階段。碳達峰的推進,應以資源的重復回收利用為基礎,因而需要在法制化的標準之下實施,這樣才能夠使碳達峰的實施更加具有效率。綜上,碳達峰的推進是我國實現綠色低碳發展的基本要求,其中能源替代、節約能源、循環經濟是具體的操作路徑,而當前我國法律制度層面對于上述領域內實施的標準化尚處于起步階段,因此需要法律制度不斷強化實施標準,才能夠使碳達峰的推進更加具有效率化。

(五)全面履行國際義務的需要

國家對內是一個聯合體,對外則是國際社會的一員,在國際社會中,每個國家都平等的享有主權權利,并承擔各自在國際社會中的義務。可以說,國家承擔國際義務是一個國家的必然要求。中國作為國際社會中的一員,是聯合國常任理事國,同時也是世界經濟發展中的重要參與者,中國的發展離不開世界,世界也離不開中國。中國作為負責任大國,在履行國際義務之時一直信守承諾,能夠真正履行自己承諾的義務。隨著經濟的發展,在世界范圍之內,環境壓力增大,生態環境被破壞的現象日趨嚴重,溫室氣體二氧化碳的排放日益增高,全球變暖趨勢明顯,整個人類將面臨著全球氣候變化的嚴峻考驗。因此,在國際范圍之內,各國對于空氣質量、氣候變化的重視程度在不斷加強,目前在國際公約方面,聯合國大會已經通過了一系列國際公約,比較重要的是在1992年的《聯合國氣候變化框架公約》和2015年的《巴黎協定》,形成了國際范圍之內的應對氣候變化的框架性法律體系。中國在2020年9月聯合國大會上對碳達峰問題作出了承諾,那么接下來的若干年,中國就需要按照承諾來履行自己的國際義務。而這種國際義務的兌現,需要在國內開展全方位的布局并加以實施,才能夠最終得以實現。因此,在國內推進實施碳達峰工作,不僅僅是一個國內活動,同時也是為了履行國際義務所開展的工作。從現實來看,要將碳達峰在國內推行,僅僅依靠政策文件遠遠不夠,因為政策文件在強制執行效力以及司法依據方面都有自身的不足之處,難以可持續性的實現,必須用法律制度來加以保障,才能夠使碳達峰工作可持續的實施,最終也才能夠使中國在應對國際氣候變化方面的國際義務得以全面履行。從這一點來看,用法律制度來規范碳達峰工作是中國履行國際義務的必然選擇。

三、碳達峰法制化的建議

(一)碳達峰立法體系構建的法制化

碳達峰的法制化,首先是碳達峰的法律制度化,也就是要通過立法將碳達峰的相關內容予以確認。具體而言,碳達峰立法要著重規定以下內容:一是明確對象范圍。碳達峰是以節能減排為核心要務,以最終降低溫室氣體二氧化碳排放總量為目標的一系列活動。所以,立法應當將能源替代、節約資源、循環經濟等內容作為碳達峰立法的調整對象。二是明確實施主體。碳達峰是中國政府向國際社會應對氣候變化作出的承諾,要履行該承諾,需要全民共同努力。因此碳達峰的實施主體包括但不限于企業,立法要在規定企業在節能減排方面的責任和義務的同時,還應當明確政府責任,如管理責任以及自身對資源消耗的效率化運用;同時還應當明確個人在節約使用資源方面的義務。三是明確實施標準。碳達峰的目標大體可以分為兩個階段,即在2030年前碳排放達峰,2060年前實現碳中和,因此立法在將碳達峰目標法定化之后,還應當制定分階段的目標,并細化相應的實施標準,例如為每年碳排放總量設定標準,并且為每年減排的比例確定最低限額,這樣就可以使碳達峰的實施更加平穩。四是明確實施程序。碳達峰的推進實施不僅需要對實體問題進行規范,同時還應當對碳達峰的實施程序加以規范,具體而言,要規定各地方在推進碳達峰過程中規范制定程序、執法監管程序、目標變更程序等,使碳達峰的推進在程序化的方向上前進,從而可以最大限度避免在碳達峰實施過程中的權力濫用行為。五是動態調整程序。碳達峰是應對全球氣候變化的一個重要手段,因此在最終目標確定之后,需要對每一階段碳達峰的實施目標進行評估后再進行下一階段碳達峰的推進。從這一點來看,碳達峰的總目標是固定的,但是每一階段的分目標會受當前氣候變化的影響,因此需要立法構建動態調整機制,也就是說地方政府有權根據本地碳達峰實際推進情況,進行動態調整碳達峰的階段性目標,但是必須按照法定程序來調整,避免權力濫用現象。六是地方調控權限。對于地方政府在推進碳達峰過程中的管理權限,尤其是根據本地碳排放的具體實際開展宏觀調控的權力,也需要立法給予明確,這樣就可以保證地方政府在推進碳達峰過程中依法行使管理權。

(二)碳達峰司法訴訟制度的法制化

碳達峰工作的推進不僅僅需要在立法層面構建完整的制度,在司法層面也需要采取法制化的措施來解決碳達峰問題,這就需要最高司法機關出臺相應的司法解釋,將碳達峰實施過程中引發的各類糾紛納入司法訴訟中來解決。從內容來看,碳達峰是應對氣候變化的一個措施,所以本質上講碳達峰是推進大氣環境治理的一個基本路徑。從這個角度來講,碳達峰實施過程中遇到的法律糾紛應當屬于環境損害糾紛的范疇。從我國現行的法律制度來看,解決環境糾紛最重要的司法制度就是環境公益訴訟制度,尤其是檢察機關提起環境公益訴訟制度,是當前解決環境損害的重要途徑。但是,從當前立法制度來看,檢察機關提起公益訴訟的法定案件范圍只有五類,由于碳達峰屬于新生事物,涉及的法律關系較為豐富,而以往法律規定的公益訴訟案件范圍又不包含碳達峰的推進,因此從現實來看,碳達峰的推進很難用現行公益訴訟制度來加以調整。而從現實來看,推進碳達峰的過程中難免會遇到諸多法律問題,要解決這些問題又需要司法制度來加以處理,因此,完善公益訴訟法律制度是推動碳達峰工作法制化的必然要求。具體而言,就是要由最高人民法院和最高人民檢察院共同出臺司法解釋,將碳達峰推進過程中遇到的法律問題納入公益訴訟的范圍,尤其是檢察機關提起的公益訴訟,應當擴展案件辦理范圍,將碳達峰納入其中,并且完善處理程序,只要檢察機關針對碳達峰提起公益訴訟的,法院應當受理,這樣就可以使碳達峰相關的法律糾紛得到法制化的解決。

(三)碳達峰執法管理制度的法制化

碳達峰的推進最關鍵的環節是實施,從法理學角度來看,法律制度只有在實踐中加以實施,才能夠體現其權威性。就碳達峰的實踐來看,除了構建完善的立法制度,還需要有一套完整的行政執法管理體系加以推進,以促使碳達峰的實施更加具有規范性。具體而言,碳達峰的實施最終落腳點是行政執法管理,它是碳達峰實施的基礎,可以保障碳達峰實施的規范化。因此,立法需要對碳達峰執法管理進行明確規定。具體而言,一是要明確行政管理主體。碳達峰是中國政府向國際社會作出的承諾,需要全民共同努力才能夠最終實現,因此實踐中需要將碳達峰的推進具體化、法制化。在推進過程中,應當由法律明確在政府之下建立專門的碳達峰管理委員會,對碳達峰的推進實施專門化管理,這樣就可以進一步落地實施碳達峰工作。二是要完善執法管理標準。對于碳達峰的具體要求,法律要賦予明確的標準,不斷完善不同領域之內碳排放的標準體系,尤其是對于那些與碳達峰、碳中和目標要求不相符合的標準,要及時予以變更。三是明確執法管理措施。對于碳達峰的實施而言,立法機關應明確執法管理的措施,如管理部門管理碳達峰工作時,可以采用巡查、督導、監督檢查、約談、扣除信用積分、列入黑名單、處罰等手段來促進碳達峰的實施,這樣管理部門對碳達峰的管理就具有了法定性。四是明確管理處罰標準。法律責任承擔是保障法律制度能夠順利實施的基礎,沒有責任承擔的法律制度,很難具有可實施性。因此,對碳達峰而言,義務人在實施過程中未按照法律要求履行法定義務的,應當設定相應的法律責任承擔方式,以督促義務人能夠在法律規定的前提下履行義務。

(四)碳達峰法律監督體系的法制化

碳達峰的推進,不僅需要政府、企事業單位和個人共同努力落實節能減排的政策,同時也需要政府管理部門依法行使管理職責,不斷推動碳達峰階段性目標的實現。因而,管理部門對于碳達峰工作的重視程度,直接關系到碳達峰的實施效果。從這一角度來說,構建法律監督體系對于管理部門履行碳達峰管理職責具有重要意義。在環境治理的法律監督方面,我國已經積累了很多成功了經驗,例如,由環保督察組不定期開展的環保督察、由地方監察委員會定期開展的環境執法監督檢查等,在實踐中都對環境治理起到了積極作用,并且取得了良好的政治效果、法律效果、社會效果。從實踐經驗出發,碳達峰的推進,也應當建立完善的法律監督體系,以使其更具效率化。具體而言,可以從兩個層面來構建:一是動態層面。由中央和各省分別成立碳達峰督察組,明確規定督察范圍以及督察方式、問責方式,相關框架可以借鑒環保督察的成功經驗來設計。碳達峰督察組對各地碳達峰實施情況開展動態監督,督促地方政府在轄區內依法履行管理職責,并且對于怠于履職的地方領導給予問責。二是靜態層面。碳達峰的常態化實施主體主要是地方政府及其組成部門,要對地方管理部門實施常態化的監督,就必須由監察委員會實施監督,因此,要由法律制度規定監察委員會對管理部門開展碳達峰工作實施常態化的監督,并且要規定監督標準、問責方式以及與碳達峰督察組相互銜接的程序,從而促進管理部門依法履行推進碳達峰的管理職責。

(五)碳達峰國外立法內容的內國化

隨著全球工業化浪潮的推進,溫室氣體二氧化碳排放總量持續增加,全球氣候變暖已經成為不爭的事實。為了應對全球氣候變化,聯合國于1988年成立了專門的政府間氣候變化專門委員會(IPCC),并在1992年和2015年分別通過了《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》。中國于2016年簽署了《巴黎協定》,該國際公約正式對中國生效。與此同時,在2020年9月中國政府在聯合國大會上又作出了關于碳達峰與碳中和的承諾,這彰顯了中國在應對全球氣候變化時的負責任態度。同時,也說明這些具有法律效力的框架性協議將在中國實施。但是從法理學的角度來講,國際法的規定并不能作為我國國內法律實施的直接依據,包括行政管理和審判活動在內,都不能直接援引國際條約的規定加以實施,國際法只有在被中國國內立法確認,變成國內法律規范之后,才在國內發生法律效力。因此,對于碳達峰而言,所涉及的國際條約和公約以及框架性法律文件較多,這些文件的內容必須被我國的法律制度所確認轉化為內國法的規定,才能夠正式在國內實施,這就是碳達峰國際立法內國化的問題。針對這一問題,應當由全國人大常委會對碳達峰領域之內中國簽訂的條約以及框架性法律文件、備忘錄等,進行整理,并出臺相應的國內立法,將碳達峰的內容予以確定,這樣就可以使條約的內容在國內實施具有合法性。因此,將碳達峰的實施給予立法并與國際條約接軌,將中國簽訂并承認的國際條約中的內容轉化為國內法律規定,是碳達峰法制化的實際需要。

總之,中國政府就碳達峰問題向世界作出了莊嚴承諾,顯示出中國作為一個負責任大國在應對全球氣候變化時的態度。碳達峰目標法的實現,既需要出臺一系列的政策來推進,有需要通過出臺法律制度確保相關政策實施,尤其在立法、司法、行政管理、執法監督以及國際立法的國內轉換等方面都通過法律制度加以規范,可以加快推進碳達峰法制化的實現。(作者:高桂林陳煒賢

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